行政审批的难点在建设项目。“办不完的手续、盖不完的章、跑不完的路”，这一建设项目行政审批“万里长征”的难题如何破解，是近年来全国各地着力探索和研究的问题。目前，一颗印章管审批、代办服务、联审联批、多规合一、多评合一、云上审批、最多跑一次、办事不见面等改革举措应运而生。兰州市政务服务中心在工作实践中，围绕习近平总书记“马上就办”的效能建设重要论述和“坚决破除体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制”的指示，探索出了符合本土实际的做法——实施“模块化”审批。将建设工程项目开工前审批环节由以前的111个减少为48个，压减57％；审批要件由927个减少到616个，减少33.5%；开工前审批时限由以前的232个工作日压减到最短72个工作日，减少69％。
一、“模块化”审批的主要内容
针对建设项目行政审批涉及部门多、程序杂、周期长的实际，兰州市按照“车间式管理流水线作业”思路，采取“能并则并、并串结合”的办法，对建设工程项目审批流程进行矩阵式、共享式最优化排列组合，将所有流程整合为“项目立项、土地利用、规划报建、施工许可、竣工验收”五大模块。每个模块的审批协调实行牵头部门负责制。一是项目立项模块。以发改部门的审批、核准、备案为主节点，集成了交通影响评价、规划选址意见、土地预审意见、环境影响评价、社会稳定风险评估、节能审查、征占用林地审批、防洪影响评价、水土保持方案等9个部门的17个审批事项。按照投资主体不同，细分为政府投资项目审批流程、企业投资项目核准流程、企业投资备案项目划拨用地流程、企业投资备案项目公开出让用地流程等4类流程。该模块由市发改委牵头，完成时限为13-30个工作日。二是土地利用模块。以土地审批为主节点，集成了建设用地规划许可证、国有建设用地使用权划拨、建设用地规划条件等4个部门的6个审批事项。按照土地供应方式不同，细分为国有建设用地使用权划拨流程、协议出让用地流程、公开出让用地流程等3类流程。该模板由市土地局牵头，完成时限为13-33个工作日。三是规划报建模块。以建设工程规划许可证为主节点，集成了需采暖建设项目供热方案核准、建设工程消防设计核准、人防工程抗力设防审核、地震安全性评价和抗震设防要求确认等7个部门的10个审批事项。该模块由市规划局牵头，完成时限为21个工作日。四是施工许可模块。以施工许可证核发为主节点，集成了初步设计审查核准、施工图设计审查合格备案、商品房预售许可证核发、建设项目安全设施设计审查、地下空间兼顾人防要求审批、防雷装置设计审核等11个部门的29个事项。该模块由市建设局牵头，完成时限为45个工作日。五是竣工验收模块。以竣工验收备案为主节点，集成了竣工结算备案、民用建筑节能认定、防雷装置竣工验收、建筑工程消防验收、建设工程竣工规划验收、人防竣工专项验收等11个部门的17个事项。该模块由市建设局牵头，完成时限为个30工作日。
二、审批“模块”的整合组建过程
审批“模块”整合组建要素包括相关部门审批职能、相关审批事项、相关审批责任人等。如何有效整合，产生最大效益，我们认为首先要放在一个平台上，其次要对事项进行科学分类，再次进行标准化建设。为此，审批“模块”整合组建过程包括三部分。一是将审批职能进行归并整合。在市政务服务中心加挂市行政审批服务局的牌子，“两块牌子、一套人马”，强化审批的统筹服务职能。政务服务中心（行政审批服务局）负责做好组织、协调、督促、落实工作，如联合辅导、集中会商、联合勘验、联审联批等。各部门结合实际入驻：审批事项重要、任务集中的部门由分管领导带队入驻、集中办理，如发改、规划、国土、建设、环保等10个部门；审批事项较多、任务较重的部门，自行组建行政审批处，整建制入驻、全权在政务服务中心办理，如人防、消防、安监、交通、城管等16个部门；行政审批事项较少、任务较轻的部门，派专人设立专门窗口，现场接办。目前，全市33个部门、242项行政审批和政务服务事项进驻市政务服务中心，实现同台办理、集中审批。二是对建设项目审批和服务事项进行梳理分类。兰州市就建设项目涉及到的106个审批和服务事项，从对土地、环境等资源开发利用和生产生活、社会稳定等方面的社会影响力，进行系统的比较分析研究。一方面，按照直接影响和间接影响两个层次，将建设项目审批事项划分为主审批事项（顺序性审批事项）和辅助审批事项（同步办理审批事项）。主审批事项为直接影响事项，主要集中在发改、国土、建设、规划、环保、交通、维稳等部门，包括土地供应、建设规划、交通影响、环境影响、社会稳定等35个事项。辅助审批事项为间接影响事项，主要集中在生态、水务、人防、地震、安监等部门，包括林地占用、河道管理、职业病危害、地震安全等44个事项。另一方面，将可行性研究报告、环境影响报告、防汛评价报告、水土保持方案、规划条件技术审查等27个专家评审类中介服务事项从行政审批事项中剥离出来，通过规范中介评审机构，引进公平竞争机制等方式，简化手续，加快办理。三是开展标准化建设。严格对照国家标准委发布的《政务服务中心运行规范》等7项国家标准和ISO9001国际质量管理体系认证标准，建立“3+X”服务体系（“3”代表窗口服务一线、后台审批一线、上门对接一线，“X”为群众需求），通过优化细化服务职能、规范设置服务窗口、动态管理服务事项、全面公开服务内容等举措，打造“标准化服务工厂”，促进了运行机制由“经验型”向“标准型”转变，基本实现了岗位责任无缝对接、管理过程科学控制、服务流程精简规范、审批服务高效便捷。
三、“模块化”审批的实施步骤
在具体实践中，我们主要分以下三个步骤实施“模块化”审批。一是上门辅导，组织“授课”。在项目实施前，对建设性质类似的棚户区改造等项目，在市政务服务中心举办集中培训班，采取专题讲座、互动研讨、案例分析等多种形式，由各窗口首席代表讲解政策法规、报件要求和审批流程等。对轨道交通等基础设施项目和招商引资等重大项目，由市政务服务中心组织各审批部门上门对接、现场指导，为项目单位送上“审批政策包”，进行“面对面”、“手把手”辅导。通过集中培训和上门辅导，确保项目依法依规，杜绝带病项目进入审批程序，避免项目单位多花钱、审批部门难协调等现象发生。二是联合勘验，现场“开方”。针对各部门作出审批结论前需要分头看现场，企业疲于应付的问题，由市政务服务中心统一组织相关部门，联合勘验现场，相互沟通，相互监督，现场答复，做出结论或开出完善“处方”。三是提前预审，同台“会诊”。对项目单位的全部申报要件，由审批模块牵头窗口组织其他相关窗口、勘察设计和项目单位，对要件和方案从法规要求、文件格式、填报内容是否齐全、是否合规、是否真实进行同台预先审核。对申报要件和方案存在问题的项目，现场提出修改完善意见；对材料提交齐全且符合法定要求的，确定牵头部门、受理单位、审批权限和时限，统一登记后，分送相关窗口承办，进入审批程序。
四、“模块化”审批中产生的堵点及疏通办法
“模块化”审批办法的制定是依法依规作出的，是为“健康”项目搭建的快速通道，如同敷设的自来水管道是通清洁用水的，而在现实中报批的项目许多都是“带病”的，有些还是“疑难杂症”，好比在自来水管道中掺入进了“泥沙”、“棉纱”、“砖块”，使流水线不能正常通水，形成了难以疏通的“卡点”、“堵点”。主要有这么几类：一是要件不全。约占70%。主要是部分项目单位对审批所需个别要件未按法律规定进行提供和完善。二是方案不优。约占4%。主要是由于信息不对称，部分项目建设单位在制定方案时，未能考虑周全，顾此失彼，出现方案明显不符规划、法规等情况。通过方案优化，可解决类似问题。三是用地指标不足、资金不到位。约占21%。四是违法违规。约占5%。主要是部分项目属于违法违规建设项目，根本无法进入行政审批程序。以上四类，在“模块化”审批中，对要件不全的，要求项目单位尽快提供；对方案不优的，由各相关单位开出“药方”，指导尽快优化；对用地指标不足、资金不到位的，督促项目单位积极争取协调；对违法违规的劝其退出审批。
在具体疏通这些“堵点”、“痛点”和“难点”上，我们从顶层改革设计考虑，基于问题解决难易程度，实行分层协调机制。一是重大事项市级层面集体决定。涉及到城市总体规划建设、产业布局、经济发展、社会稳定等重大事项，由市级层面通过召开市政府常务会、规委会、规委会专题会议、棚改指挥部会议等会议集体作出决定。二是一般事项政务服务中心协调疏通。对审批过程中方案设计有瑕疵、部门之间沟通不畅通等问题，由政务服务中心牵头组织相关部门召开协调会议，共同研究疏通。三是简单事项窗口直接审批。充分发挥部门窗口职能，80%以上的建设类项目审批事项，均由部门窗口首席代表或工作人员直接审批，改变了部门窗口“只受理、不审批”甚至属于“收发室”的状况。对停车设施、锅炉房以及维修改造等简单类项目，采取联审联批“会签单”形式，由窗口工作人员联合勘验、现场审批，最大限度简化审批环节，解决以往“小项目、大审批”的问题。
近期，我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，围绕落实党的十九大精神，认真研判改革形势，深入挖掘问题根源，切实分析核心症结，在建设项目“模块化”审批基础上，正在研究起草兰州市深化“放管服”改革提质增效的“1+14”一揽子政策，包括1个总体意见和简单类项目行政审批、深化网上审批、整合行政审批资源和多评合一、多图会审、联合验收、联审联批、电子证照、行政审批容错免责等14个工作办法，进一步优化审批流程，切实为企业投资“松绑”、为群众办事“解绊”、为市场主体“腾位”，打造更加优质的行政审批和政务服务环境。